财税改革重点：注重化解新型城镇化的利益冲突

　　十八大将新型城镇化作为国家战略，并提出要“努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。目前外出农民工各类社会保险的参保率都很低。如2012年，外出农民工参加社会养老保险、基本医疗保险和失业保险的比例分别仅为14.3%、16.9%和8.4%，在务工地自购房的农民工比例只有0.6％。要真正实现城镇常住人口的基本公共服务全覆盖，各相关主体面临的成本分担压力非常巨大。因此，关于新型城镇化的许多讨论，都围绕着其财政负担测算、增加农民财产权等问题。新型城镇化还会带来非常复杂的利益关系重构，涉及城镇基本公共服务拥挤性的加剧，以及城镇劳动力市场供求关系的改变等。作为政府调控收入再分配的重要手段，财税政策理应在化解这些利益关系冲突中发挥更大作用。

　　化解地区间利益关系冲突：财税政策定位

　　我国目前的人口流动呈现非常典型的“孔雀东南飞”，广东、上海等六个东南沿海省市吸纳了80%以上的跨省流动人口，它们面临更大的基本公共服务供给压力。如何协调人口流入、流出地区的财政利益分配关系？《国家新型城镇化规划》提出的方案，主要是建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。目前地区间移民的技术结构、人口市民化的成本差异很大，构建不同层级政府间推进城镇化的专项转移支付制度，对人口流动的相关信息质量要求很高，使得最终的转移支付资金分配标准变得非常复杂。再考虑到随着我国的工业化和城镇化的快速发展，还会带来新型城镇化专项转移支付制度的频繁变化。所有这些都意味着，通过政府间转移支付制度实现农民工市民化的财政成本过于高昂。

　　笔者认为当前推进新型城镇化的财税政策定位，可考虑以社会保障体制改革为突破口，通过理清政府间纵向财政支出责任、社会保障费改税，将外部性较为突出的养老、医疗等基本公共服务的供给责任上收，实行养老保险、医疗保险的全国性统筹改革。而转移支付制度改革，还应继续围绕提高一般性转移支付比重、简化资金分配程序、提高预算管理的绩效等既定改革方向进行。

　　化解居民间利益关系冲突：公共政策优化

　　长期以来，城乡、地区分割的户籍制度造成的严重社会阶层分离，已经成为许多城市对流动人口设置就业、入学和社会保险歧视的主要依据。必须承认，短期中大量中低收入劳动力流入，会造成居民间利益关系发生一系列重大变化。一方面，流入地区劳动力市场竞争加剧、地方基本公共服务供给的财政压力增大，可能会造成人口迁入地区户籍居民的社会福利下降；另一方面，大中城市通过积分制分配入户指标，不仅会影响流动人口的代际内利益分配，还会对代际间利益分配造成影响，尤其是在一个落户指标可能影响到家庭未成年子女的教育机会时。

　　为防止新型城镇化造成新的人与人之间的不公平，新型城镇化的公共政策制定应兼顾公平和效率。笔者认为，关键是要建立更加合理的分类落户筛选制度。即一方面要有流动人口的真正落户偏好，另一方面也要给那些长期生活在城市、又有稳定工作的低收入劳动力更多的落户机会。建议根据申请人在城市工作年限的排序基础上，采取积分与摇号相结合的方式，分配落户指标。对部分有条件的城市，还可以在上述年限排序的基础上，允许其每年的指标有所变通或弹性，拿出一些落户指标进行拍卖，既能补偿“新市民”对基本公共服务消费带来的负外部性成本，还可以改善地方政府增加基本公共服务供给的财政能力。

　　作为地方税体系建设的重要基础——房地产税改革，应考虑到目前大多数城市的房产税与教育、医疗等地方公共服务的消费常常并不对应，按面积设定免征额会造成低价房补贴高价房，笔者建议，房产税征收可根据金额确定免征额，如根据当地商品房平均价格和一定固定面积确定免征额标准。并且在房产税的法规中还应明确，在完成新型城镇化的过渡期中，各地区的房产税应主要用于为吸纳“新市民”的基本公共服务供给提供资金支持。

　　均衡地区间基本公共服务供给推进产业的梯度转移

　　由于我国目前地区间教育、医疗和社会保障水平严重不平衡，作为城镇化改革的渐进性制度安排，在大城市、特大城市采取积分制分配落户指标，有利于减少城镇化的推进成本，降低社会改革风险。但也必须注意到，目前我国城市发展极化过于严重，中心城市的人才和资源集聚，并不仅源于其自身经济努力的结果，其中也有相当一部分是因行政权力集中的外溢性，所导致的社会经济资源在地区间的严重错配。新型城镇化的最终目标是，均衡地区间社会经济发展，满足多样化的人口迁移需要。从这个意义上讲，新型城镇化改革不能仅满足于实现流动农民工的市民化，更重要的是应该实现我国人口跨地区的自由和均衡流动，这需要建立在地区间社会经济均衡发展的基础上。

　　笔者认为，当前实现均衡的城镇化的关键，在于国家加大向中小城市的公共基础设施投资的倾斜力度，通过将中心城市的行政功能、经济功能向外分散，部属院校的招生指标逐步根据各省的报考人数进行分配等举措，可以对因公共服务差别带来的地区间人口流动的不均衡进行矫正。这一方面要求政府通过行政手段，将中心城市的教育、医疗和文体基础建设项目向中小城市分离。随着我国总体经济实力不断壮大和交通、通讯等基础设施的改善，目前已具备重构政府性公共服务项目空间分布的条件。另一方面，要通过财税手段提高地区间产业梯度转移的效率，实现各地区产业发展和人口分布的融合发展，尤其是通过对基本公共服务供给的适度分权，带动中西部省份的产业结构升级，使人口的工作地和居住地更有效地结合。这不仅能增加全体人民的幸福指数，也会大大降低推进新型城镇化的财政成本压力。

　　不可否认，新型城镇化对中国未来经济持续增长是一个重要机遇。打破长期形成的城乡户籍制度分割、实现城市的常住人口基本公共服务的全覆盖，对中国这样人口的地区间流动规模巨大的国家，将是一个了不起的成就。美国曾花了差不多二百年时间，直到1980年代，才真正实现了人口的自由流动权利。人口自由流动权利的实现是一个长期过程。从发达国家的历史经验看，这不仅需要法律层面的制度保障，更为重要的是现实观念、执行层面的一系列深刻变革。因此，推进新型城镇化，需要中央政府加大财政再分配的调控力度，更好地平衡城镇化各相关利益主体的利益关系，通过有效促进人口自由流动的激励与约束的机制建设，以实现我国劳动力市场的真正统一，以及居民间公平分享的经济增长。