财政收入增速持续放缓，税收征管成本却居高不下，国税总局正在考虑如何以较小的成本获得较大的收益。

国税总局相关人士告诉经济观察报，2013年开始对电力、烟草、银行等以大企业为主的行业实施的税务审计，目前已接近尾声。此次审计主要由国税总局大企业税收管理司负责，其中由大企业司定点联系的45家大型企业，每年税收约占全国税收总额的五分之一。

但这还远远不够，按照国际通行原则，一个国家的80%税源将来自约20%的大企业。一位地方国税系统人士表示，大企业税收管理正在得到加强，而未来税收征管改革的方向，可能会主要按纳税人划分为自然人、大企业和中小企业等不同的税收管理机构。

其中，实施大企业税收专业化管理，以较小成本获得较大收益，至少在国税总局看来，符合税收现代化的发展方向。目前国税总局包括两种税收征管体系，一是按税种划分的货物劳务税司、财产和行为税司、所得税司等，二是按纳税人划分的大企业司，两者是并存局面。

国税总局大企业司成立于2008年8月，次年1月启动“定点联系企业制度”，首批有45家企业，包括中石油、中国银行等31户国有大型企业，华为等4户民营企业，以及西门子（中国）、麦当劳（中国）等10户外资企业。“抓大”毕竟是一种迫不得已的做法。以北京为例，“平均一个税管员要管理2000家企业，如果想要把北京全部的企业审查一遍至少需要十几年。”国富浩华（北京）税务师事务所有限公司副总经理陶战银告诉经济观察报。

不过，按纳税人进行税收管理的做法目前仍在过渡阶段。上述地方国税系统人士称，之所以暂不全面推行，是因为中国有地税部门的存在，在未来国地税合并或以其他方式解决类似问题后，才会是推行税收征管改革的恰当时机。

大企业税收

早在2007年前后，国税总局就开始研究税收征管体制存在的问题，即究竟是按税种，还是按纳税人来设立管理机构。

一位熟悉情况的原国税总局人士告诉经济观察报，时任国税总局局长的肖捷曾在内部讨论时提了几个比较尖锐的问题，这些问题来源于对国外税务系统的考察。

其中之一问题就是，国外普遍按照企业规模性质设立管理单位，比如大企业管理局、中小企业管理局、各级纳税人管理局（自然人、社会组织、事业单位等），而中国是按照流转税、所得税、财产税等税种来设立，这是否合理？

随后经过论证，国税总局大企业司于2008年成立。次年，国家税务总局出台了《大企业税务风险管理指引》，从企业税务风险管理组织、管理制度、管理流程等方面，对企业的税务管理指出了方向。

普华永道税务及商务咨询合伙人杨懿君表示，国税总局大企业司与审计工作有些相似，是以风险控制为导向开展的，从组织人员管理、制度、流程等方面来评估企业税务风险管理体系是否健全。如果企业这方面的体系足够好，税务机关将以辅导和服务为主；反之，如果体系不够健全，那么税务机关将给予重点关注、检查、甚至是稽查。

比如，国税总局会设计一些调查问卷，来了解企业的税务风险高低。在提问企业是否有专职税务人员时？国税总局还建议企业不仅要回答有或没有，更应详细地介绍有几人、各自的教育背景、工作经历、岗位分工和具体职责等，以此来衡量企业的税务管控能力。

然而国税总局在调查后发现，很多大企业的专职税务人员少得可怜。国税总局大企业司调研员吴廷高告诉经济观察报，好的跨国企业税务团队有20到30人，而中国的企业一般只有1到2个人，不错的有3到5个人，称为税务处。

比如，中石油和中石化在2013年，就已经将税务部门独立出来，与财务部门并行，设立税务总监或者税务处长。尽管如此，中石化集团税务处长尚胜利表示，中石化2013年缴税3000多亿，利润1000多亿，但是总部的税务人员才6个，“只能通过制度来约束整个税务人员系统”。

在吴廷高看来，税务做得比较好的是华为，税务部门和财务部并行存在；而像中国烟草每年纳税过千亿，他认为应该设立更好的税务团队。

地方的麻烦

不过，国税总局对大企业税收管理的制度设计，在地方税务部门看来，却存在不少的麻烦。

首先是级别匹配的问题。一个地级市税务局的大企业处副处长告诉经济观察报，大型企业一般越往集团层面，税务管控能力水平相对越高，还有中介机构为其做政策解读；而税务系统则是越往上对具体业务了解得越少，精通业务的税管员又无法和大企业做到级别上的匹配。

比如，某些央企的一把手可能是中共中央候补委员，这是央企所在地税务局的税管员无法匹配的，即使当地政府的一把手也很难匹配。“省税务局一把手去企业研究税务管控，企业老总都不愿出面，最多出个财务老总。”上述副处长说。

其次是信息的不对称。在上述副处长看来，大企业的税收问题，看得见的管不着，管得着的但看不见，尤其是所得税的管理。“跨国公司在中国开店，好几年不盈利基本不可能。”他说，这些跨国公司在各地的税务筹划做得好，不研究总部你就研究不了他。因为在当地，这些店只交营业税、房产和土地税，以及个人所得税，其他如企业所得税等都交到总部所在地了，但总部所在地的税务系统没有管理到位，导致对方合理避税。

企业总部和分支机构的税务管理，还涉及到公平性。上述副处长说，某些国有大型政策性银行地方分行的城建税都要拿去北京总部汇缴，这是没道理的。这些分行占用地方的资源，虽交了营业税，但城建税以及各种附加全都在北京总部汇总，然后集中缴纳给国税总局，往回拨的时候还要“靠关系”，为什么不在属地交。

在这些税务系统人士看来，省级税务局和国税总局只管出政策，没有协调各行业税收的实际工作，这种情况必须要改变，以保证税收政策的真正落地。

事实上，安徽国税系统曾在2011年实行过一次省级税务局的“实体化”，即直接面对纳税人做税务风险管理。

具体做法是，把税政部门全部变成省级直属的行业管理部门，比如交通行业管理处、金融保险行业管理处等，不再受属地制约。其主要工作是做企业税务风险的识别库，觉得有问题的就推送到基层税务局；而把县以下税务系统做成一个完整的风险应对部门，风险应对分成6个小块，包括纳税提醒、约谈、辅导、评估、审计、稽查。

但据称，这种做法目前尚未获得国税总局的认同。