税收优惠形式灵活，能对国内外经济态势变化做出迅速反应，但也会破坏税制统一，妨害市场竞争，它是一种瑕瑜互见、要求科学管理的政策工具。十八届三中全会提出，“按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定，清理规范税收优惠政策。”如何规范税收优惠政策的管理？前提条件是掌握税收优惠的资金规模和具体流向，科学评估税收优惠的政策效益。在中国现行税收体系中，以增值税和营业税为代表的间接税占主体地位，而以企业所得税为代表的直接税处于次要地位。更值得注意的是，来自间接税的税收优惠政策也不在少数。在以间接税为主的现行税制下，测算间接税税收优惠的规模，分析其结构和效益，可为有关部门尽快明确清理规范税收优惠政策的工作重点和关键环节，提供重要依据。

发达国家建立税收优惠管理体系20世纪70年代之前，税收优惠管理尚未引起发达国家的重视。由于隐蔽性强，且较少受到预算的约束，发达国家在税收优惠政策实践中普遍存在以下问题：税收优惠规模逐年扩大，税制日益复杂，税制统一性受到威胁；滋生寻租机会，引发或加剧市场扭曲；高收入者和大型企业从税收优惠政策里获得的收益，往往多于低收入者和中小企业，加重社会不平等。

20世纪70年代初，以美国为代表的一些发达国家着手建立专门的税收优惠管理体系。它们测算税收优惠的金额、分析税收优惠的资金流向和分布状况、评估税收优惠的经济社会效益，对税收优惠政策进行清理和规范管理，并将税收优惠纳入政府预算管理，加强对税收优惠的立法监督和预算约束。美国税收优惠管理工作，由美国财政部的预算管理办公室和美国国会的税收联合委员会共同负责。这两个机构各自收集数据、编制税收优惠预算和发布税收优惠报告，并将税收优惠预算提交立法机构进行审批。德国等其他国家，也建立了税收优惠管理系统，定期公布税收优惠信息，但未将其纳入政府预算，而仅作为预算的参考。

日益规范和科学的管理，使得发达国家税收优惠规模受到有效控制。进入21世纪以来，除加拿大等少数国家之外，发达国家的税收优惠总额占国内生产总值之比基本都低于8%.其中，美国和澳大利亚稳定在7%左右，英国为6%，西班牙不到5%，韩国和荷兰为2%，德国低于1%.中国是一个发展中的社会主义大国，尽管有着特殊的国情，也需要借鉴发达国家在这方面的有益经验。

中国间接税税收优惠规模偏大利用全国税收调查数据进行测算，在宽、窄和折衷3种不同口径下，2007年我国增值税税收优惠的总额分别为41976.42亿元、22630.92亿元和37279.23亿元，营业税税收优惠的规模分别为22.77亿元、19.99亿元和25.01亿元。以增值税和营业税为代表的间接税税收优惠总规模，大致为2万亿元至4万亿元。

考虑最保守的窄口径额，中国的间接税税收优惠占国内生产总值的比重约为8.52%，较之同时期的发达国家，中国的税收优惠规模偏大。在未包括直接税税收优惠的情况下，中国的税收优惠占比，已高于除加拿大（12.57%）之外的大部分国家，远高于邻近的韩国。如此规模的税收优惠，将导致存在范围广、金额大的税收遗漏，对于维护税法的权威性和税制的统一性极为不利。

中国间接税税收优惠政策的倾向性从税收优惠的政策目标来看，我国的间接税税收优惠主要用于改善民生（支持“三农”、鼓励公益慈善事业发展等），以及促进经济发展方式的转变，如促进环境保护和节能减排、促进科技进步和自主创新、鼓励高新技术产业发展等。根据受益纳税人的行业类别，增值税税收优惠政策主要集中在第三产业和第二产业，优惠额最高的是第三产业；营业税税收优惠显著地集中于第三产业。

由于增值税主要针对第二产业和部分服务业（批发业等），而营业税纳税人主要是服务业企业或个人，因此我国的间接税税收优惠并不存在不合理的行业倾向性。但是，如果分析受益纳税人的所有权属性，无论是增值税还是营业税，税收优惠的主要受益者都是国有企业和“三资”企业，尤其是国有独资企业和外资企业，受到优惠政策的重点照顾。以增值税优惠为例，国有独资公司和外资企业平均每家获得了5.82亿元和2.37亿元的税收优惠，是集体企业的21倍和8倍，是私营企业的65倍和26倍。国有企业是我国经济稳定增长、自主发展的支柱，其在一般行业竞争力的提高，需在公平竞争的市场环境中生长。

就具体政策而言，以“对粮食收储国有企业销售粮食、储备食用油免征增值税”和“对废旧物资回收经营单位销售其收购的废旧物资免征增值税”这两项受益面广、优惠金额大的重要优惠政策为例，在受益区域上，间接税税收优惠表现出较好的公平性，优惠资金主要流向受益纳税人相对集中的地区；但对于不同规模的纳税人，间接税税收优惠暴露出更倾斜于大中型企业的问题。这为提高中国间接税税收优惠公平性提供了线索，即重点不在区域上，而在受益人规模上，同一项政策的优惠内容不能“一刀切”，应加大对中小企业的优惠力度。

加强规模监控和效益评估发达国家的经验显示，放松对税收优惠的管理会破坏税制统一性、阻碍市场公平竞争。因此，一方面，我国政府部门应尽快建立专门的税收优惠管理体系。这是科学管理税收优惠的制度基础。其包括将税收优惠管理纳入政府预算；建立以财税部门为主、多部门支持的税收优惠数据收集系统，优惠额和结构分布监测系统，以及优惠政策效益分析和评估系统，这是科学管理税收优惠的关键环节；由政府部门定期向社会发布税收优惠报告。

另一方面，政府应加强对税收优惠的规模监控和效益评估。这是清理规范税收优惠政策的工作重点。为避免税收优惠产生负面影响，当务之急是要尽快准确掌握税收优惠的真实规模和评估优惠政策的实际效益，废止会加重税负不公、妨害企业间公平竞争且金额巨大的优惠政策，控制税收优惠总规模。

此外，应逐步提高税收优惠政策制定与实施的透明度。这是政府部门加强对税收优惠管理的社会依托。政府应向社会公开税收优惠的基本信息（包括优惠金额等基础数据），让科研机构、学术团体和群众了解税收优惠的政策背景和实施情况，理解税收优惠的功效和缺陷，并参与对税收优惠管理的监督。