三中全会公报和决定将财政提到国家治理的高度。在重构中央地方关系以转变政府职能方面，此前社会和学界呼吁最多的是“中央向地方下放财权或给与更多财力”、“改变财权事权不匹配”的改革计划并没有提出，取而代之的是提出“建立事权和支出责任相适应的制度”。这一提法超出了各界预期，而且与十八大报告中提出的“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”也有差异。但是，正是这一差异，反映了国家未来财政体制改革的新思路和新动向。 改革开放以来，我国历次财政体制改革的核心就是财政分权和集权，关注的是财政收入在中央和地方的划分，以及中央和地方政府职能是否与这种分权相匹配，即财权和事权是否匹配。近年来为各界普遍诟病的一个问题就是，中央和地方财权事权不对等。1994年分税制改革以来，地方政府财政收入占全国财政收入的比重从分税制改革前的70%左右急剧下降到改革后的50%，但是基础教育、社会保障（养老、医疗和失业保险（放心保）等）、住房保障和交通等公共服务设施等占大头的“事权”却由地方政府来承担。 由此造成的结果就是，地方政府不得不在分税制框架外寻求补充性的财政收入，即土地财政（也包括少量收费名目）。2004年“8.31大限”（经营性用地由无偿和协议出让改为“招拍挂”）之前，土地财政的表现形式就是以工业园区建设来招商引资，以低廉甚至无偿的土地来吸引外来投资，来增加地方财政收入；2004年以后，除继续维持上述土地财政模式外，借助2003年“18号文”确立房地产支柱产业地位所推动的住房市场化发展大趋势，土地财政的新模式就转换为直接的土地市场化出让金。2002年以来，土地出让金收入由2400亿上升至2011年的3.1万亿，占地方本级财政收入的比重从2002年的28%上升至65%。 但是，仅仅将财权分配和事权分配的简单对比，忽略了在框定政府职能的前提下界定和约束支出是无法适应现代市场经济所要求的财政制度的。就像一个不听话的小孩，如果不弄清楚“学习”方面的开支有哪些内容，他会将买零食、打游戏等方面的支出也统统放在“学习”所需支出范围内，并营造一个“学习”支出不断增加的情景，“学习”经费和“学习”支出不匹配的状况就永远不能够纠正。 这便是目前我国财政体制改革面临的棘手问题。事实上，即使不考虑预算外的支出，分税制改革前后，地方政府的支出都占到了全部财政支出的70%左右，地方政府本级收入减少部分空出来的就是中央对于地方的转移支付。中央对地方转移支付由2007年的1.4万亿元增加到2012年的4.03万亿元，年均增长27.1%，占地方本级财政收入的比例从2007年的59%增长到2012年的66%，成为弥补地方财政收入的大头。 再看地方财政支出情况，长期以来，地方财政支出呈现“重资本性支出、轻公共服务和人力资本投入”的结构性偏向，基本建设支出、行政管理费支出合计占比超过40%，超过教育和社会保障支出的占比。相比较，美国地方政府财政支出结构中教育支出占45%，公共福利占34%，两项合计共占支出结构的78%，而行政支出仅占5%。从这个角度来讲，我国地方政府的财政没有改变计划经济时期“建设财政”的定位，距离现代市场经济要求的“公共财政”相去甚远。从投资看，我国政府投资的比重并不高，但若将国有企业投资算上，则我国大部分投资都与政府相关。即使到了本世纪，我国政府直接和通过国有企业间接进行的投资依然占到全部投资的近一半。这其中，地方政府投资占比从2002年的80%上升到2011年的93%，而美国政府包括和不包括军费的投资都只有全部投资的14%~18%。 而且，在政府全口径收入中，除了能够统筹的政府公共预算内收入外，不能统筹的政府性基金、社保和国资预算等三项均具有明显的部门或地方色彩，透明度非常差。支出结构也能说明这一点，不明不白的“其它支出”一直占据地方政府财政支出40%以上的份额，这其中具体包含哪些内容谁也弄不清楚。财政支出之混乱和“永不满足”，一方面缘于政府“经济建设”职能与“公共服务”职能的重叠，偏离了政府公共财政职能的定位；另一方面，政府对于经济的全面干预所造成的效率低下和负担，又进一步加剧了后续政府财政支出的刚性增长，突出的就是对于企业的财政贴息、企业债务担保下的隐性负债及随后的刚性兑付等。此外，政府财政支出的不透明也是腐败问题产生的源头之一，加剧了支出的刚性增长。 另外，由于经济建设型职能没有卸掉，公共财政职能还不明确，在自身债务承担和偿还责任不匹配、举债主体地位不具备（地方政府发债一般由中央政府代理）的情况下，地方政府财政支出端的混乱，诱发了严重的债务过度承担道德风险。据国家审计署统计的数据，中国各地方政府在2010年的债务总额为10.7万亿元，仅仅过去了3年，借2009年扩大内需之名，目前地方政府的债务总额已经在15万亿-20万亿之间，增幅大约在50%-100%，大多数用在了重复产能建设、基建投资等方面，造成了不可小觑的债务危机。以鄂尔多斯为例，2012年该市810亿元的财政收入与杭州市同期财政收入差不多，但在人口上仅为杭州市的1/3，居然承担了3000亿元的债务，财政投入大多数用在了不切实际、没有税收回报的城市建设上。 因此，新一轮的财政制度改革应该关注的焦点不是财政收入的重新分配，而是支出领域的财政分权。而支出领域的财政分权关键是要定位好地方政府的职能，卸掉其经济建设的职能，回归“公共财政”职能。为此，三中全会《决定》提出，财政预算审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算，用意就在于此。当务之急，一方面是要将预算外的收入全部纳入预算内管理；另一方面，作为立法机构的各级人民代表大会要对同级政府所有政府性支出行为实施立法控制，并接受全体社会成员的监督；另外，还要改变上下级考核体系，在测算本地公共服务需求规模的基础上，将政府公共财政职能量化，对每年用在教育、医疗、社保等方面的支出实施刚性考核。