“营改增”后急需重构地方财政收入体系

　　与此同时也必须看到，随着营业税退出历史舞台，地方政府将失去当前最大、占比最高的主体税种。“营改增”全面到位之日，就是中央与地方财政收入重新划分之时。如何弥补地方财力缺口，寻找、培育新的地方税支柱，应当成为当下未雨绸缪之事。

　　重构地方收入体系的前提是遵照事权与支出责任相适应的基本原则，保持现有中央和地方财力格局总体稳定

　　我国现行中央与地方事权财权划分的基本框架形成于1994年的分税制，由于当时改革的重点主要在收入而非支出方面，因此事权划分基本上维持了原来的格局。随着时间的流逝，地方政府的事权范围越来越大，承担了很多本不适宜由地方来承担的支出责任。因此，重构地方收入体系的前提是科学界定中央和地方的事权范围，尽快建立财力与事权匹配、事权与支出责任相适应的制度。

　　一是尽快形成中央事权、地方事权、共享事权的清单，由粗到细地设计中央、省、市县三级政府的事权明细单，列明各自的专属事权，以及共担事权的共担方案。

　　二是增加中央政府的支出责任，中央财政支出占全国财政支出的比重要从现在的15%逐步提高到30%。

　　三是区分支出责任与管理责任，一些关系长远的重大民生与基础设施建设事项，如新农村建设、保障房建设、战略性新兴产业发展等，基于管理要求，可以作为地方事权，由地方承担管理责任，但支出责任应主要归于中央。

　　四是适时研究制定《政府间财政关系法》，以稳定中央与地方财政关系。

　　改革中央地方共享税方法，静态上补足地方财力缺口

　　在现行体制下，增值税、企业所得税、个人所得税等均属于中央与地方共享税种，来自这部分的分成收入大约占到地方税收收入的35%左右。一旦“营改增”全面到位，为了“保持中央与地方财力格局总体不变”，就必须调整现行中央与地方税收分享办法。对此，可从以下几个方面调整现行共享税方法，静态上补足地方财力缺口。从短期来看，这是保持地方财政收支平衡、财力与事权相匹配的主要方式。

　　一是提高共享税中地方分成比例。可将增值税分享比例由现在的75∶25调整为70∶30，将所得税的中央地方分享由目前的60∶40调整为50∶50。

　　二是增加共享税种，将消费税调整为中央、地方共享税种，同时改革消费税的征收环节和征收范围。

　　三是改变共享方式。可按国际惯例，将企业所得税、个人所得税的共享方式应当由现在的收入分成改为分率共享，由中央政府设定全国统一征收的税率，地方政府可在这一税率之外加率征收，但加征的税率有最高限制。

　　四是减少共享税，增加一般转移支付。长期而言，可将增值税作为完全的中央税，以切断地方政府在推动经济发展与获得税收收入之间的关联，然后再根据各地人口数量、辖区面积等因素，通过一般转移支付来平衡各地财政收支。短期而言，则可设置差别化的增值税分享机制，适当降低工业部分的增值税地方分享比例，提高服务业部分增值税的地方政府分享比例，这也符合推动我国经济转型升级的总体要求。

　　加快推进地方税建设，动态上保持地方财力稳定增长

　　市场经济条件下，稳定的地方税是支持地方政府提供良好公共服务的重要财力保障，也是密切当地群众与当地政府关系的重要纽带。在我国现行财政体制下，属于地方税的税种虽然多达18种，但大多量小、面散，唯有营业税堪称地方税主力，在很多省市，来自营业税的收入均占到当地税收收入的1/3以上。考虑到“营改增”的快速推进，加快地方税体系建设、培育新的地方主力税种已刻不容缓。

　　一是尽快开征房地产税。不动产的税基在空间上难于移动、在时间上使用期限长，在价值上随着经济增长有较大增值空间，完全具备地方税属性和成为地方主力税种的条件。应当加快房地产税的立法步伐与相关基础制度建设，循序渐进、分步实施、覆盖存量、超额累进、因地制宜，定期核对税基，逐渐将房地产税培育为地方税的主力税种。

　　二是要加快推进资源税改革。资源税具备地方税的特征，特别是对于资源富集而经济欠发达的中西部地区而言，改革后的资源税可以成为地方财政收入的重要来源。应当尽快将占我国能源结构比重达70%以上的煤炭纳入从价计征的范围，逐渐将资源税征税范围扩大到水资源、森林资源和草原资源等。

　　三是适时开征环境保护税。当前，开征环境税的社会共识已经形成。可在清理相关收费的基础上，先将易于实施的废气、废水和固体废物等污染物纳入环境税征收范围。今后随着条件成熟，再逐渐将特种产品污染、生态保护等纳入征收范围。

　　四是改消费税为零售税，使之成为新的地方税种。将现在主要在出厂和进口环节征收改为在零售环节征收，同时将部分高耗能、高污染和高档消费品纳入征收范围，逐步扩大税基。

　　五是将车辆购置税明确为地方税，适时研究开征遗产税和赠与税。

　　六是赋予地方政府一定的税权。在地方税建设上，一定要赋予地方政府一定的税政管理权限，允许地方政府根据本地实际情况制定实施细则或具体办法，因地制宜调整税基、税目、税率、减免等。

　　七是强化税收征收管理，落实“税收法定”。一方面，要完善现行国、地税征管体制，强化征管，防止税收“跑、冒、滴、漏”;另一方面，应当将各类税收条例提升为税法，适时制定《税收基本法》或《全国税政要则》，以全面落实“税收法定”原则。

　　规范地方债务发行与管理，使之成为地方财政收入的必要补充

　　债务是一种特殊的财政收入。截止到2013年6月，我国地方政府负有偿还责任、担保责任和救助责任的债务规模为17.89亿元。从债务资金的使用方向看，用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目占86.77%。这表明，对处于城镇化中期的我国而言，客观存在着对于债务资金的合理需求。

　　综上当前我国地方债管理上存在的最大问题不是总量问题，而是管理不规范、信息不透明的问题。为此，一方面要尽力化解存量债务，通过注入资产、企业重组、公私合营、PPP模式等方法进行债务置换，减轻短期压力;另一方面要尽快出台规范的地方债务管理办法，将暗账翻明，使地方债成为地方财政的合理补充。

　　一是要尽快修改预算法，从法律上允许地方政府负债。

　　二是合理确定全国债务总规模以及各地债务规模，实施总量控制，但对各地债务规模的确定不能“唯GDP”，而是要从GDP、资源能力、政府管理水平等多元角度来进行综合评价。

　　三是严格遵守债务管理的“黄金法则”，明确债务资金的用途，原则上只能用于长期性基础设施建设和长远性民生投入。

　　四是要将债务资金纳入预算管理，政府举债必须要经过人大审批。

　　五是建立偿债准备金制度，要把政府举债与编制财政规划、编制政府综合财务报告结合起来。

　　六是要有风险预警机制。可按一定标准设置债务管理的红区、绿区、黄区。

　　七是提高透明度，可像公布PM2.5一样，在一定的范围内公布地方政府的债务率。

　　八是要明确责任，可将把债务审计作为主要领导离任审计的重要内容，中央巡视组也要把地方债务情况纳入巡视内容。以此，可望控制地方债务总规模，规范地方债务管理，使之成为地方财政收入的合理补充。

　　综合前文所述，结合我国的实际情况，除了以上收入形式之外，一个完整的地方收入体系还包括国有企业上交红利、政府性基金(包括土地出让金)、各类非税收入等。应当落实三中全会“提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到百分之三十”的精神，尽快提高国有企业上交红利的比重，使国有企业真正名副其实。规范行政事业性收费，清费立税，严格管理。对于包括土地出让金在内的各类政府性基金，则应将其全部纳入预算管理，逐渐消除部门特色，以增强地方财政的整体调控能力。