中美协议对中国遏制海外避税作用有限

　　美国财政部表示，中、美两国已于6月26日就《美国海外账户税收合规法案》(FATCA)的实施达成一项初步协议。中国将把有关美国公民所有在华账户信息提交给美国国税局，而美国则会将中国公民在美国账户信息提供给中国政府。关于此项协议的具体细节，双方将在正式签署协议之前进一步磋商。

　　那么，这份协议的签署对我国遏制海外逃税现象有多大的帮助?是否如业内人士所言将对金融机构造成诸多不利影响?再者，对于我国打击反腐方面又能发挥多大效应?带着上述热点问题，本报记者采访了相关专家和业内人士。

　　背景

　　7月1日FATCA正式生效

　　金融危机爆发以来，美国经济陷入长期衰退之中，复苏乏力，在这种背景下，资本大量外逃，对美国实体经济和虚拟经济造成严重冲击，从调整经济结构、维护美国经济和政治利益、反恐反洗钱、反避税和逃税等因素考虑，2010年3月美国总统奥巴马签署了FATCA。2011年12月下旬，美国国税局(IRS)公布了FATCA的部分细则。该法案要求居住在美国境外、在海外拥有20万美元以上资产的美国公民和持有美国绿卡的外国人向美国政府申报纳税，拒不申报者被视为有意逃税。

　　同时，该法案要求所有欲在美国经营的外国银行或其他金融机构向IRS提供美国公民账户信息，否则将被视为不与美国政府合作而遭到相应惩罚。

　　今年7月1日，颇受争议的《美国海外账户纳税法案》(FATCA)在美国国会通过四年后，正式生效，这部史无前例的复杂法案将进入真正的执行阶段。这意味着无论是美国公民、永久居民或者美国企业，还是与美国无关联的外国金融机构，都将受到该法案的约束。

　　这是美国国家利益与资本利益博弈的一个结果，美国国家利益层面试图通过法律手段控制美国资本。该法案的生效,将令那些有海外金融关系的美国纳税人的生活变得更加复杂和高成本,从退休储蓄到投资,甚至到离婚协议等诸多事情均将受到影响。

　　6月初，美国财政部曾表示，美国已与全球80多个司法管辖区达成了该法律的相关协议，已经有大约77000家美国及国外的金融机构在美国的税务机构进行登记，表示将遵守FATCA的规定，向美国政府披露有关美国公民和企业的账户信息等。而其他拒绝合规的外国金融机构，将接受其在美国境内投资收益的大约30%带有惩罚性的预提税。

　　影响一

　　对中国遏制海外避税作用有限

　　今年3月，国家税务总局副局长张志勇表示，中国必须加强税收方面的国际合作，加入国际逃税信息的互换工作，打击跨境逃税。但美国制定该法案的最终目的是防止美国人利用海外账户偷逃税款，中国在与美国签署协议后，对于遏制中国公民的海外避税能否起作用?

　　“国际税收协定是处理国与国之间税收利益分配的重要国际法，但在实际执行中，国与国之间反跨国避税和逃税的能力存在明显差异，信息交换和税务合作也存在不少人为障碍，所以无论美国还是中国，跨国避税和逃税的规模都呈现日益扩大的趋势。美国政府加大对海外账户的信息搜集和税收监管力度，虽然是主动进攻行为，但也会督促中国政府相应提高对中国人在美国及其他国家金融机构设立海外账户的信息披露和税收监管级别。”知名税法专家、中央财经大学税务学院副院长张广通就此谈道。

　　中国政法大学财税法研究中心主任、民商经济法学院教授、中国财税法学研究会副会长施正文在接受《财会信报》记者采访时表示，中美签署的《外国账户税务合规法案》协议，目前只是一个初步的协议，还有很多具体内容、细则需要进一步协商。例如，提供什么样的信息、是否包括房产、提供账户的余额还是利息、以什么样的方式提供、双方协商的方式、将来如果不提供、不配合该采取什么样的措施防范?这都是需要进一步斟酌的问题，尤其对于中国方面来讲。

　　中国对海外逃税情况并没有专门的部门和机构来进行调查核实，对海外逃税的信息掌握情况相对滞后，但事实上中国公民和企业海外逃税的情况还是比较严重的。济南市地税局干部潘洪新在实际工作中有所感受，他告诉《财会信报》记者，虽然我国海外逃税情况没有一个权威数字，但就近年来接触的一些避税案件来看，这一问题越来越突出。比如，在避税地建立公司，控股境内公司，境内公司向境外公司分红，只预提企业所得税，但这笔分红，最终会落到自然人股东手里，应扣缴的个人所得税却无法监管。如果有了这样的协议，使每笔资金背后可能存在的涉税问题暴露在阳光下，这样，一些人就不会挖空心思去逃税了。

　　不过，施正文指出，由于中国公民和企业的避税地并不主要在美国，而是布在世界的其他国家和地区，所以中美这项协议的签署，对遏制中国公民和企业海外避税会起到一定的作用，但是作用有限。相比较而言，这项法案的主导者是美国，从立法宗旨上讲，更多地是为了保护美国自身的利益，因此，美国受益最大。

　　基于同样的认识，北京明税律师事务所高级合伙人武礼斌在接受《财会信报》记者采访时表示，美国通常被视为高税率国家，我国企业或个人很少有人为了逃税而选择将经营或收入转移到美国，所以这份协议对遏制我国海外逃税的作用是有限的。

　　影响二

　　我国金融机构将面临较大风险和挑战

　　FATCA要求非美金融机构与美国政府签订协议并履行一系列义务，包括每年对美国账户履行核查和尽职调查程序，申报美国账户持有人的姓名、住址、税务登记号、账号、账户余额、账户的总收款和总支付等信息。否则，对未签协议的非美金融机构，美国税务局将对其每笔源自美国的“可预提付款”征收30%的惩罚性预提所得税，并对其从“参与外国金融机构”(PFFI)获得的非源自美国的付款(转付付款)征收转付预提所得税。

　　FATCA涉及的可预提付款包括任何来源于美国的贷款本金和利息、衍生品项下的支付、美国股票和债券产生的利息收入及股息红利、买卖美国股票或债券产生的总收益等等。据此，如一个金融机构被认定为“非参与金融机构”(NPPFI)，其与美国进行的任何金融交易所得收入都可能被征收30%的惩罚性预提税，除非该NPPFI适用FATCA项下的豁免规则。

　　施正文认为，这项法案的生效实施，以及中美协议的签署，压力最大的就是金融机构。金融机构不但承担了更多义务，例如要承担涉税的代扣代缴义务，还增加了高昂的经营成本、管理成本。同时，履行该协议不但使中国的金融机构面临被美国处罚的风险，还可能遭受客户基于银行保密义务的诉讼。

　　我国的《商业银行法》第二十九条规定：商业银行办理个人储蓄存款业务，应当遵循存款自愿、取款自由、存款有息、为存款人保密的原则。

　　另外，金融行业的其他相关条例还规定，除法律法规及人民银行另有规定外，银行业金融机构不得向境外提供境内个人金融信息;金融机构及其工作人员对依法履行反洗钱义务获得的客户身份资料和交易信息应当予以保密。非法律规定，不得向任何单位和个人提供。

　　在《中美所得税税收协定》中也有规定，发生于缔约国一方而支付给缔约国另一方居民的股息和利息，可以在该缔约国的另一方征税，中国政府全资所有的金融机构的利息收入免征利息预提税。

　　以上法律法规及条例中的规定，均与FATCA中的规定相冲突，势必也会给金融机构带来不可估量和难以防范的法律风险。

　　对此，张广通表示，金融机构是现代市场经济的枢纽，信息保密是其最重要的经营原则，但按照税法的有关规定，金融机构又有义务按照法定程序向税务机关提供居民和非居民的银行账户信息，以协助其核查居民和非居民境内境外的资金存量和流量信息，以进行依法合规的纳税申报和税款扣缴，打击跨国洗钱和偷逃税行为，金融机构不得以保护纳税人隐私为由加以拒绝，这是国际惯例。

　　张广通还指出，美国政府出台FATCA，其实质是阻止美国资本向海外无序流动，引导海外投资的税收利益回流。提高扣缴税比例是对不配合美国政府进行海外账户核查和信息披露的一种反制措施。应该说美国的做法具有国际普遍意义，即任何国家要保护自己的税收利益，需要与其他国家进行合作，金融合作是一个重要桥梁。只不过美国在干涉国际事务方面处于先发制人的主动地位，而其他国家则处于相对保守的应对地位。无论是跨国企业还是金融机构，都应适应这一国际潮流，主动调整自己的经营方式，在保护纳税人金融信息安全与依法向本国政府及外国政府披露税收信息之间找到恰当平衡点。

　　武礼斌表示，为遵从该法案，境内的金融机构应积极推动中国政府通过政府间协议的方式，尽可能简化境内金融机构的合规过程。

　　影响三

　　对我国打击腐败或起到间接作用

　　根据协议，中国将向美国政府提供美国公民金融账户信息，而美国则会将中国公民美国账户信息提供给中国政府。对此，有分析人士指出，中美一旦让此协议生效并施行，将会对在美国存储资金的中国贪官、奸商构成威胁——除非其已经具备美国国籍，或者已经将钱财散布到另外的人名下或另外的国家。

　　改革开放以来，中国的反腐形势非常严峻，大量贪官在海外设立秘密账户，将巨额财富转移到美国等发达国家，对我国的国家形象和经济政治利益造成严重损害，但碍于美国政府的不真诚合作，我们对贪官的打击变得软弱无力，让国民大失所望。

　　“有了这个海外账户税务合规法案，我们就可以积极探讨与美国合作的问题，美国采取什么行动，需要我们配合，我们采取相应的行动，美国政府也有义务加以配合，这就为打击日益猖獗的贪腐犯罪提供了法律依据和广阔谈判空间。当然，实现这个乐观预期，要走的路还是比较长的，因为美国政府在处理国际事务时经常采取言行不一、双重标准或多重标准，这样中国政府打击贪腐要得到美国政府的积极真诚合作也不是一件容易的事。”张广通分析称。

　　对此，潘洪新也表达了相同的看法，打击贪官绝对不能指望一夜之间就能完成，这是一项长期艰苦的工作，但工作艰难绝对不意味着无所作为，签署协议，是一项有意义的工作，也许由于某种原因，一段时间内不会取得立杆见影的效果，但最起码，这一行动会起到宣示作用，表明政府的态度和决心，会对贪污腐败洗钱行为起到震慑作用。

　　和上述两位受访专家意见有所不同，施正文认为，这份协议的签署对中国打击腐败只会起到一个间接的作用，虽然有一定效果，但这并不是中国签署该协议的直接目的和因素。因为美国这项法案的宗旨是为海外账户征税服务的。

　　武礼斌则提醒，中国签署该协议的确有助于打击贪官和反腐。但打击贪官和反腐目的的实现，更重要的是需要依赖和加强国内的制度改革和法治建设，而不是寄希望于协议的签署。

　　记者手记

　　中国应增强国际话语权

　　FATCA的出台和生效是美国国家利益与资本利益博弈的一个结果。美国国家利益层面试图通过法律手段控制美国资本，从而继续维持其世界霸权地位。

　　在采访中，专家们不约而同地提出了一个观点，即该法案的生效及中美两国协议的签署，应该能够带给中国一些启示。

　　我国作为发展中的大国，经济国际化程度越来越高，与国际间的各项合作也越来越广泛，不能总是处在被动的地位，被别人牵着鼻子走，应该主动争取和掌握在国际上的话语权。中国也应该主导和倡导一些法案的实施，学会用国际法和国际惯例说话做事，加强与包括美国在内的世界各国的有效合作，以此来应对国际竞争和维护国家利益，并取得与综合国力、大国形象相匹配的国际地位。