改变目前仅依靠发票管理新系统这种单轨方式，在拓展、升级、完善增值税发票管理新系统申报、抵扣比对功能的同时，强化对交易的真实性要求。建立增值税发票管理的“一票一单”法律制度。

　　近年来，虚开增值税发票的违法态势在扩大、蔓延，动辄上亿元的虚开金额税额令人触目惊心，团伙化、网络化、虚拟化的犯罪手段让人眼花缭乱，虚构的经营业务错综复杂。税务稽查部门依法重拳出击，一系列涉票重案要案水落石出。营改增后，应税服务的经营模式比货物交易方式更加多样、复杂，应税服务的增值税发票管理面临更严峻的挑战。国家税务总局提出了要防范增值税发票管理的系统性风险，这是将增值税发票管理提到了前所未有的高度。

　　历程回顾
　　自金税工程实施以来，增值税发票管理走过了一段不平凡的路。特别是增值税专用发票管理，对保障税收收入、维护税收征管秩序功不可没。

　　从单机版开票、加密到稽核比对，开创了发票由机器管理的先河，逐步减少或杜绝了发票“大头小尾”“阴阳票”现象;从认证、报税到申报抵扣“一窗式”比对，拉开了信息管税的序幕，保障了增值税链条环环抵扣的实施，最大限度减少逃税现象;从增值税专用发票、普通发票、货运发票等的税控管理到营改增后一体化发票管理新系统上线，迈开了整合发票管理资源的步伐，向着增值税发票管理多功能、全覆盖、网络电子化的目标又前进了一步;从发票税控信息的网络传输共享到电子底账的大数据平台建立，开启了“互联网+”的发票云管理，对发票信息实施24小时监控并实现预警分析;从金税卡、IC卡的“两卡”办税到远程抄报、取消增值税发票扫描认证，开通了发票管理的高速绿色通道，极大地方便了纳税人高效快捷办税;从比对不符、失控等发票信息的监控到稽查的协查互联跟踪，让不法分子无处遁身。

　　增值税发票管理的每一次变革、每一回升级，既完善了功能，解决管理中的实际问题，又适应了经济发展的规律与趋势，与时俱进，但增值税发票管理的征程仍然任重道远。

　　现状分析
　　从增值税发票管理的发展阶段来看，发票管理系统的先进性、功能的强大、效果的显著已毋庸置疑，但虚开发票等违法现象还是难以杜绝。究其原因，笔者认为，主要包括以下几个方面：

　　一是“见票即抵税”模式产生的偏差。发票本质上是交易信息的载体，客观真实反映交易相关信息。从税收角度而言，对发票的管理，同时承载着对交易与纳税义务的管理。从目前发票管理现状来看，发票管理系统更多的是承担着发票票面信息的管理，即票面信息的一致性。只要增值税发票票面信息比对认证通过就能抵扣，这种单方面的“见票即抵税”模式与交易一致性发生了偏差，两者脱离。比如发生发票信息记载为A，实际交易却不是A或者干脆没有真实交易的虚开情形也可通过认证抵扣就不足为怪了。营改增后，应税服务的增值税发票即使认证通过，但承载的内容不同，能否抵扣的情形更复杂，需要区别对待，很难从票面信息来判断。如同样是住宿费发票，属交际应酬的，则不可抵扣，属公务性质的，则可抵扣。

　　二是征纳双方的举证责任错位。在查处虚开发票等违法案件中，常有纳税人将所有交易的行为推至业务员所为，以业务员离职联系不上、交易情况不清楚或资料丢失为借口，将责任推得一干二净。在查处开具、接受增值税发票案件中，征纳双方到底各自承担什么样的举证责任?

　　三是制度设计的有效性不足。增值税的抵扣链还不能全覆盖，营改增后，这种趋势还会进一步扩大，如生活服务业中的农产品抵扣等。兼营应税服务抵扣存在差异，营改增后有兼营不同应税服务项目，有的可抵扣，有的不可抵扣，如酒店业中开具的餐饮和会议费项目，会对购买服务方产生抵扣差异，存在利益驱动。“富余票”现象会更普遍，营改增后，客观上存在着简易计税与一般计税方式并存、差额征税的过渡、兼营项目抵扣差异等不同制度设计，会导致更多“富余票”现象。

　　方向选择
　　营改增后如何进一步加强增值税发票管理，为税制改革保驾护航，同时防范增值税发票管理的系统性风险，亟须明确。

　　一是由单轨制到双管齐下模式选择。改变目前仅依靠发票管理新系统这种单一的单轨方式，在拓展、升级、完善增值税发票管理新系统申报、抵扣比对功能的同时，强化对交易的真实性要求，实现系统认证(与扫描认证相对应)比对、交易真实性双重比对标准，只有两者均符合的情况下才可申报抵扣，杜绝发票与实际交易“两张皮”相背离现象。

　　二是风险责任选择。建立增值税发票管理的“一票一单”法律制度。对纳税人申报抵扣税款的增值税发票，需要提交反映交易真实的同期资料责任清单，并对清单所涉资料留存备查。从法律层面明确责任清单与增值税发票的同等作用与责任。将同期资料责任清单留存备查与一般账簿涉税资料保管两者区分开，未按规定留存备查同期资料责任清单或不实的，不得抵扣进项税额，且按所涉抵扣税额进行处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。在查处涉票案件时，纳税人对交易真实性承担举证责任。

　　三是完善抵扣税款制度设计选择。扩大农产品核定扣税法范围。特别是营改增后涉及农产品的服务行业，完善其相关核定指标、范围，既方便征管，又能管好增值税发票的使用。实现多种扣税法并存。除目前使用的购进扣税法、核定扣税法外，增设分类扣税法。分类扣税仅针对那些有购进但基本没有销售的商贸企业进项税额，根据实耗情况抵扣。分类扣税法可在具备一定的法定情形下适用，并作为购进扣税法的补充调整，非单独使用。

　　四是监控与分析并重选择。通过发票管理新系统，纳税人开具的每一张发票信息都会实时上传税务机关，形成强大的发票流大数据平台。利用这样的信息源，建立科学合理的分析预警指标，防范可能存在的发票违法风险。同时拓展完善开票系统中发票商品代码这一功能，尝试建立交易实物(包括服务)流向，使之标签化、实例化，实现动态跟踪管理。