作者：郝新华 腾娟

　　5月16日至17日，由中国会计学会政府及非营利组织会计专业委员会主办、中国人民大学和北京师范大学联合承办的第四届“公共管理、公共财政与政府会计跨学科研究国际论坛”暨第六届“政府会计改革理论与实务研讨会”在北京举行。“政府财务报告审计和公开机制研究”也成为此次研讨会的选题之一。

　　稍早前的4月29日，财政部办公厅下发了《关于组织开展公共部门注册会计师审计制度研究的通知》（以下简称《通知》），将“公共部门注册会计师审计制度研究”列为财政部改革发展重大研究题目，要求在年内完成研究任务，并积极推动相关工作开展。记者了解到，财政部将于近期组织地方财政厅及会计师事务所召开“公共部门注册会计师审计制度”专题启动会。

　　年初，财政部会计司在其印发的《2015年工作要点》中，将“探索推进公共部门注册会计师审计制度”作为推动注册会计师行业持续发展的七项重要工作之一。此外，3月底，“公共部门注册会计师审计制度和审计准则研究”也被列入中国会计学会“全国重点会计科研课题（2015）”目录，成为28项当前中国会计改革与理论研究中出现的亟待解决的疑难问题与重大问题之一。

　　那么，公共部门注册会计师审计制度与政府会计改革之间有什么样的关系？研究中的公共部门注册会计师审计制度能否促进政府购买服务的完善？而推进公共部门注册会计师审计制度，对注册会计师又影响几何？带着这些问题，《财会信报》记者采访了业内专家。

背景

　　目前国家审计中存在五大弊端

　　注册会计师审计连同政府审计、单位内部审计，共同构成我国审计体系中的“三驾马车”，在国家经济监督体系中均发挥着不可或缺的重要作用。

　　资深注册会计师、江苏省南通市注册会计师协会副秘书长刘志耕在接受《财会信报》记者采访时介绍，政府审计是指国家审计机关对中央和地方政府各部门及其他公共机构财务报告的真实性、公允性、合法性，对运用公共资源的经济性、效益性、效果性，以及提供公共服务的质量进行的审计。从范围上来看，公共部门审计（含高校及医院相关审计）应该与政府审计近似，但其实施审计的主体已不一定仅是政府审计机关、国家财政监督部门及公共部门的内部审计，其中还包括了社会中介组织参与的审计监督，即注册会计师实施的社会审计监督。

　　刘志耕认为，政府审计机关、国家财政监督部门及公共部门的内部审计都属于政府自身的内部监督，而注册会计师的审计则属于外部的、社会的审计监督，其独立性要强于内部审计监督。多年来，我国对公共部门的审计实际上就是政府的内部审计，而从实际执行情况来看，存在着五大弊端，包括：相关审计制度未能建立健全（包括对审计者自身的规范要求），不仅容易使得对已有制度的执行有选择性，而且也很容易使得执行不能到位；审计的目的性有失偏颇或不恰当，不能从维护社会公众利益、推动公共部门信息公开、增强政府预算透明度和公信力的高度实施审计；审计的规范性、透明性、严肃性不足，对审计对象有很大的人为选择性，存在严重漏洞；审计力量、技术不足，审计盲点、漏洞很多，审计独立性、客观公正不足，审计的困难、阻力往往较大，易受长官意志影响，对问题定性的自由裁量空间较大，最终的审计处理往往不痛不痒或不了了之，整个审计仅是走过场；审计的效率、效果没有也无法得到最佳发挥。审计往往就事论事，限于财会税处理及财经纪律等问题，很少能从更高的宏观层次揭示问题、提出有效意见。

　　刘志耕指出，我们对于引入公共部门注册会计师审计制度的认识这一基础和根本性的问题已基本解决，但仍有三大问题需要重点考虑：

　　一是认识程度要全面到位。公共部门的日常运作基本上都应该公开透明（除非涉及国家机密），所以，对公共部门引入注册会计师审计的覆盖范围原则上也应该全面、彻底。“一步到位，不留死角，这不仅是一种态度、更是一种决心”。二是制度设计要到位。对公共部门注册会计师各项审计制度的设计，一定要力求规范、完善、恰当，制度对注册会计师不仅要有指导性，而且更要有可操作性，要结合我国政府会计的改革，并针对我国政府会计及相关公共部门的实际情况进行有针对性的设计，不仅要征求各方意见，而且还要经过一定范围试点、总结经验并进一步修改完善后再全面推行。三是透明的程度要到位。审计的结果一定要全面、充分和认真考虑，并能体现出对公共部门的审计必须对社会公众负责、公开透明的本质要求。这方面制度的设计难度较大，不仅是对实施全面规范、公开透明预算制度的体现，而且更要能够体现对公共部门绩效评价，需要设计者充分发挥自己的聪明才智。

　　与刘志耕的观点类似，全国政协委员、众环海华会计师事务所首席合伙人石文先建议，在政府财务报告审计业务的开发上，要根据中央总体部署和安排，逐步从单一到全局，从简单到复杂。建议注会行业在提高政府透明度方面可以先加强跟政府方面的沟通，先给政府有关部门做些咨询服务，帮助政府夯实有关数据，因为事务所开发政府财务报告审计需要一个过程，可以从部门开始，逐步推进。

路径

　　政府购买服务是实现公共部门注会审计的必然选择

　　财政部会计司在《2015年工作要点》中明确，要推动政府购买注册会计师服务体系建设，制定政府购买服务支持注册会计师行业发展的管理办法，探索推进公共部门注册会计师审计制度。可以说，支持政府购买注册会计师专业服务，是推进实现公共部门注册会计师审计制度的必选路径。政府购买会计服务有利于加快政府职能转变，同时使得市场机制的调节作用得到加强，注册会计师也将获得良好的发展机遇。

　　此外，财政、审计等政府监管体系尤其是政府购买服务制度改革需要强化注册会计师审计。党的十八大指出，要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式。《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》就政府向社会力量购买服务提出总体意见。此后，财政部印发了《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》，要求加快培育一批独立公正、行为规范、运作有序、公信力强、适应社会主义市场经济发展要求的社会组织。近期，又印发了《政府购买服务管理办法（暂行）》，明确将会计审计服务纳入政府购买服务指导性目录。

　　记者还了解到，财政部、民政部于日前印发的《关于规范全国性社会组织年度财务审计工作的通知》中明确指出，“除基金会、境外基金会代表机构和其他具有公益性捐赠税前扣除资格的公益性社会团体应当按照《关于加强和完善基金会注册会计师审计制度的通知》（财会[2011]23号）的规定选聘会计师事务所外，其他社会组织可以自主选聘经财政部门批准设立的会计师事务所对本单位的年度财务工作进行审计。”同时，“登记管理机关为履行监管职责对社会组织进行年度财务抽审时，应当根据政府采购制度有关规定选聘会计师事务所，并按照国库集中支付管理制度和合同约定，将审计费用支付给受托会计师事务所。”

　　有业内人士认为，随着“全覆盖”监管理念的逐步落实，必将加大购买注册会计师专业服务的力度，此举最大的受益者就是会计师事务所。要在完善各类企业注册会计师审计制度的同时，大力推进公共部门注册会计师审计制度建设；要及时总结、推广部分地区试行医院、高校、基金会、行政事业单位注册会计师审计制度的做法和经验，以改革成效“倒逼”有关方面解放思想、创新管理，破解有关领域财务管理薄弱、信息公开不力、群众意见较大的老大难问题；要研究制定政府购买注册会计师专业服务的管理办法，重点明确“谁来买”、“买什么”、“向谁买”和“怎么买”，促进政府购买注册会计师专业服务规范发展。

　　刘志耕此前接受《财会信报》记者采访时也表示，就目前来看，政府购买社会审计服务进展并不理想。他说，由于目前还处在政府购买注册会计师服务的初级阶段，所以，还存在很多问题，如服务缺乏应有的独立性、购买服务的方式方法不规范、服务要求和操作不规范、服务付费不规范、对服务结果评价没有标准和依据、对服务缺乏有效监督，以及对服务缺乏必要的奖惩机制等。

意义

　　公共部门注会审计可保障政府会计改革

　　随着我国“依法治国”方略的确定，民主法治进程再次提速，加强高效、透明、廉洁的政府自身建设显得日益迫切而紧要。而财务透明是现代法治政府的核心和重要检验标尺，也成为人民群众的热切期盼。

　　财政部会计司注册会计师处处长王宏此前撰文称，透明政府监管体系尤其是政府综合财务报告制度改革需要强化注册会计师审计。

　　这一观点也得到了刘志耕的认同。“应该将引入公共部门注册会计师审计制度理解为当前财税体制改革不可缺少的重要组成部分。”他向记者介绍，引入注册会计师开展独立的第三方审计，不仅可以有效弥补现行政府内部审计监督机制的不足，有利于形成科学、有效、完整的全方位监督体系，而且，对配合我国政府正在开展的财税体制改革，对政府实施全面规范、公开透明的预算制度，建立权责发生制政府综合财务报告制度，建立规范合理的政府债务管理及风险预警机制等重大财税体制具有重大意义。

　　记者注意到，近期，国务院下发通知，批转了财政部制定的《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，拉开了政府会计改革的帷幕。政府会计改革是财政部今年的重点工作之一。财政部计划加快协调推进政府会计改革，制定发布《政府会计准则———基本准则》，研究制定固定资产、无形资产、投资、存货、土地、政府性债务、财务报表列报等政府会计具体准则；制定发布地方政府性债务会计核算暂行规定（已发布《关于地方政府专项债券会计核算问题的通知》）；研究制定《政府财务会计制度》，为编制权责发生制政府财务报告提供标准和依据。

　　《改革方案》明确，必须推进政府会计改革，建立全面反映政府资产负债、收入费用、运行成本、现金流量等财务信息的权责发生制政府综合财务报告制度，其目的是强化政府资产管理、降低行政成本、提升运行效率、有效防范财政风险，促进财政长期可持续发展，推进国家治理现代化。国务院要求，政府综合财务报告应保证报告信息的真实性、完整性、合规性，接受审计；要制定发布政府财务报告审计制度和公开制度；政府财务报告审计制度应当对审计的主体、对象、内容、权限、程序、法律责任等作出规定。

　　全国政协委员、课题联合研究小组成员、立信会计师事务所首席合伙人朱建弟认为，从国际经验看，政府财务报告需要政府审计和注册会计师审计“双轮驱动”，由政府审计确立经济行为的“合规性”，由注册会计师审计财务报告的“真实性”、“完整性”和“绩效性”。他认为，无论是推行政府购买注册会计师审计服务制度，还是构建独立的公共部门注册会计师审计制度，均为强化注册会计师审计提供了崭新平台和广阔空间。

　　石文先就认为，注册会计师可以发挥自身专业优势，通过帮助政府建立健全财务规章制度的“主动”方式和监督审计政府财务报告的“倒逼”方式，提高政府财务的公正合理性和透明度。

　　财政部相关负责人就推进权责发生制政府综合财务报告制度改革有关问题回答记者提问时指出，加快推进政府会计改革，落实相关配套措施，建立健全政府财务报告审计和公开机制是保障。该负责人介绍，政府综合财务报告和部门财务报告编制后，都要按规定接受审计，审计后的政府综合财务报告与审计报告依法报本级人民代表大会常务委员会备案，并按规定向社会公开，以保证财务信息的真实可靠、公开透明。

　　根据《改革方案》所确定的时间表和路线图，力争在2020年前建立起具有中国特色的政府会计准则体系和权责发生制政府综合财务报告制度。2014～2015年，重点是建立健全政府会计准则体系和财务报告制度框架体系；2016～2017年，开展政府综合财务报告编制试点；2018～2020年，全面开展政府综合财务报告编制工作，制定发布政府财务报告审计制度、公开制度等。

　　事实上，财政部在《通知》中也指出，希望借助课题的研究成果，推动政府会计改革顺利实施，确保政府会计准则规范有效执行，同时借此加强对政府运行成本和效率的管理，提升预算资金使用的效率和效果，并且规范地方政府债务的管理和风险防范，维护投资者和社会公众利益，另外也可推动公共部门信息公开，增强政府的透明度和公信力。

影响

　　注会行业将成直接受益者

　　不论是推进政府会计改革、政府购买服务，还是引入公共部门注册会计师审计制度，注册会计师都将成为其中的受益者。

　　正如刘志耕所言，“如果真正全面实施公共部门的注册会计师审计制度，注册会计师将是落实这项制度最重要、最直接的执行者，同时也是最直接的受益者。”他乐观地认为，“这一制度会给我国注册会计师带来有史以来最大规模具有法定意义的业务，其强烈的暖流将一扫目前大多数中小会计师事务所面临的寒冬，并很可能是很多中小会计师事务所未来很长时间内最主要、最稳定的业务收入来源。”他并预测，很多事务所将很可能因此需要增加大量的业务人员。

　　他同时强调，不管会计师事务所的规模如何，注册会计师都必须有充分的思想认识和精神准备。全体注册会计师及从业人员都必须认真接受对公共部门审计的相关业务培训，不仅要充分领会和掌握对公共部门审计的规定和要求，而且还要确保全面规范、高质高效地完成每年的审计任务。“注册会计师们务必知道，这不是政府给注册会计师行业开拓业务增加行业业务收入的问题，也不是狭隘的经济收益问题，这表示了政府和社会对注册会计师的信任，同时更是一个让社会公众对注册会计师进行全面了解、正确认识的良好机遇，是树立注册会计师社会公信力的绝佳机会，对此要必须不折不扣地做好，只许成功不许失败。千万不能再像以往少数注册会计师那样，审计过程搞形式主义，搞走过场，如果这样，只能是自掘坟墓。”在接受采访时，刘志耕满怀感触地说道。

　　他直言，公共部门注册会计师审计制度已成定局。现在的问题是，注册会计师该如何迎接挑战、如何抓住战机赢得全面胜利。这是对注册会计师行业的考验，更是对每一位注册会计师的考验。

　　对此，朱建弟在接受媒体采访时也建议，会计师事务所在继续巩固企业审计业务的同时，要为拓展公共部门注册会计师审计做好知识、技能、人才储备，诸如财政预算制度改革与绩效评价、高校医院财报审计、管理会计咨询、破产与重组管理人业务等；同时，政府部门应加快顶层设计、政策协调和制度建设，没有财政部门会同相关部门制定政策予以引导和推动，行政事业单位等方面的业务很难落地。