加强和改善土地宏观调控

　　构建科学发展新机制

　　国土资源部党组书记、部长，国家土地总督察  徐绍史

　　土地是人类赖以生存和发展的基本载体。受我国基本国情和发展阶段的影响，土地承载功能日趋多元化，土地管理和服务在经济社会发展中的作用日益凸显。按照中央经济工作会议提出的“努力实现经济平稳较快发展”的总体要求，加强和改善土地宏观调控，必须着眼长远，创新理念，加快构建保障和促进科学发展新机制，更加有效地服务经济社会发展大局。

　　一、充分发挥土地宏观调控在调整结构和转变发展方式中的作用

　　近年来，我们认真贯彻落实党和国家关于加强和改善宏观调控的决策部署，综合运用经济、法律、科技和必要的行政手段，对土地供应总量、布局、结构和时序进行适时适度的调节，在促进经济平稳较快发展特别是促进经济结构调整和发展方式转变中发挥了积极作用。

　　调控供应总量，保障经济社会平稳较快发展。近10年来累计提供了近7000万亩的建设用地，保障了经济社会发展基本的用地需求。同时，根据宏观经济运行态势及时调整用地投放规模：2003年初经济发展局部出现过热苗头，党中央、国务院果断采取措施，紧缩“地根”，2004年和2005年土地供应总量同比分别减少了23.3%和17.9%，而同期固定资产投资增速持续回落，土地供应的适时适度调整在保证经济发展用地需求的同时，也对经济平稳较快发展起到先行调节作用。2008年下半年以来，中央提出了应对国际金融危机的一揽子计划，我们通过积极主动服务，增加用地指标，建立审批快速通道和先行用地政策，提高用地审批效率。2009年确定新增建设用地计划总量比上年增加50万亩，同比增加8.6%，特别是前三季度，全国批准和供应建设用地总量均同比增加30%以上，从而使扩内需、保增长、惠民生的一些重大工程建设用地得到了保障。

　　优化供地结构，促进经济发展方式转变。一是通过控制建设用地总量，盘活和利用存量土地，不断提高单位土地的投入与产出水平，促进节约集约。2003年以来，建设用地供应中存量用地所占比例始终保持在50%以上，单位建设用地GDP增加量和固定资产投资额增加量分别由2003年的350万元/公顷、550万元/公顷左右提高到2009年上半年的853万元/公顷和2116万元/公顷，土地资源消耗明显降低。二是通过有禁有限、有保有控的供地政策推进产业结构调整。基础设施用地供应比重由2006年的24.1%提高到2008年的28.6%，2009年1―10月，廉租房和经济适用房供地是前5年平均数的1.44倍。三是供地区域结构调整促进区域经济协调发展。东部地区占比由2006年的59.7%降低到2008年的50.7%，中、西部地区占比由2006年的22.6%、17.7%提高到2008年的24.4%、24.9%。

　　推进市场建设，提高资源配置效率。稳步推进土地使用制度改革，实施招标拍卖挂牌出让制度和工业用地最低价标准，市场在资源配置中的基础性作用不断强化，招拍挂出让占土地出让总面积的比例由2004年的28.1%提高到2009年上半年的84.4%，存量划拨用地也通过企业改制和用途改变逐步实现有偿使用，进一步提高了土地要素与资本、劳动力等要素的契合度。同时，土地资产逐步成为重要资金来源和融资手段。据统计，1999―2008年，全国土地出让收入累计5.3万亿元，土地抵押的面积、价款分别提高了7.74倍和13倍。截至2009年6月底，全国84个重点城市处于抵押状态的土地有284万亩，抵押贷款总额达2.1万亿元。

　　严格执法监管，保障宏观调控外部环境。近年来，通过推进执法关口前移和执法重心下移，执法监察能力不断得到提升。2006年建立了国家土地督察机构，增强了违法用地的事前主动防范能力。2003年以来，开展以开发区清理为重点的土地市场治理整顿，分别压缩开发区数量和规划面积约77%和74%，促进了规范用地。2007年下半年开展全国土地执法百日行动，查出“以租代征”、擅自设区扩区、未批先用三类违规违法案件3.1万多件，涉及土地330多万亩；积极开展“保经济增长、保耕地红线”行动，加大了查处纠正违规违法用地行为，有效维护了土地管理秩序。

　　二、加强和改善土地宏观调控，更好地服务经济社会发展大局

　　当前，我们必须继续深化对宏观调控的认识，强化土地政策参与宏观调控规律研究，不断提高土地宏观调控的针对性、灵活性和有效性。

　　在继续加强调控经济总量的基础上，更加注重调控经济结构。继续保障经济社会发展基本用地需求，更加注重通过土地供应结构优化，积极推动产业结构、区域结构、城乡结构和民生结构调整，努力使经济结构调整取得明显进展。要进一步完善土地利用计划管理办法，制定有区别的供地政策，与产业政策紧密配合，提高土地调控政策的预见性和针对性。统筹兼顾东、中、西部区域经济协调发展对建设用地的客观需求，进一步支持西部大开发、中部崛起和振兴东北老工业基地计划，促进区域经济协调发展。以城乡建设用地增减挂钩和农村土地整治为手段，优化城乡用地布局和结构。重点保障经济适用房、廉租房、棚户区改造等民生用地。科学合理安排用地，注重提高土地利用效率，为提高经济增长的质量和效益服务。

　　在继续运用行政、法律手段的基础上，更加注重运用市场手段。进一步完善市场配置手段，建立市场激励机制。扩大土地有偿使用范围，健全土地价格体系，逐步建立和完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制，引导土地需求和供给的双向调节及其投向。发挥土地税费的调控功能，积极探索土地储备对市场的调控作用，加快建立国有土地收益基金，提高建设用地保障程度和快速反应能力。完善促进科学发展的政绩考核评价机制，使考核评价机制成为调控的重要手段。

　　在继续控制项目建设节奏、时序的基础上，更加注重引导供需平衡。在调节土地供应总量、结构的同时，更要关注土地开发利用情况和市场效果，实现对事前、事中和事后三个关键环节的全程动态掌控。密切关注土地市场特别是房地产市场的价格水平、供求关系、运行趋势等，及时形成研判观点与应对措施，对新情况、新问题要做深入分析，适时向社会发布，改变当前政府与公众信息不对称状况。建立公开、公平、公正的市场环境，及时向社会公布供地计划、供应结果、实际开发利用情况等动态信息，正确引导舆论和市场。

　　三、坚持改革创新，加快构建保障和促进科学发展新机制

　　为深入贯彻落实科学发展观，促进经济社会又好又快发展，我们必须解放思想，创新理念，统筹谋划，着眼长远，完善宏观调控的各项国土资源措施，加快构建保障和促进科学发展新机制。

　　强化经济手段调节，建立健全市场配置和宏观调控机制。充分发挥市场机制配置资源的基础性作用，实行多元交易方式，提高土地供应的可选择性和针对性。对不同用途、类型、规模、性质的用地，根据具体情况，采取灵活的供应方式和弹性年期的出让方式。实施以价格为核心，差别化的土地调控政策。健全完善土地政策参与宏观调控的目标、政策工具、传导机制和配套办法，加强土地政策与财政政策、货币政策、金融政策、产业政策、区域发展政策配套协调，形成系统的政策体系和强大的政策合力。继续实行有保有控的土地政策，全力保障国家重点建设项目用地。落实好限制、禁止供地项目用地政策。按照修订实施的《产业结构调整指导目录》，落实抑制两高一资、产能过剩和重复建设项目的相关政策，对不符合产业政策和供地政策的项目，坚决不供地。落实鼓励中小企业和服务业发展的用地和地价政策。

　　落实最严格的耕地保护制度，完善共同责任机制。围绕坚守18亿亩耕地红线的总目标，建立健全耕地保护补偿机制，认真落实耕地保护目标责任制。强化土地利用总体规划的整体控制作用，严格土地用途管制，从严控制建设用地规模。按照节约集约用地的原则，审查调整各类相关规划和用地标准。各类与土地利用相关的规划要与土地利用总体规划相衔接，所确定的建设用地规模必须符合土地利用总体规划的安排，年度用地要控制在年度土地利用计划之内。建立单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核制度，将考核结果作为年度土地利用计划分配和地方政府政绩考核的依据。深化征地制度改革，搞好农村土地管理制度改革试点，切实维护农民的土地权益。

　　实施最严格的节约用地制度，完善开源节流机制。从我国人多地少的基本国情出发，坚持最严格的节约用地制度不动摇。按照“严控增量，盘活存量，节约集约，严格管理”的要求，努力提高城镇现有土地利用效率。建立完善以规划和标准控制为前提、以政策约束激励为导向、以监管考核为抓手、以有偿使用和市场配置为基础的最严格的节约用地制度。一是加强规划的控制引导，科学规划、统筹安排各类用地。挖潜开源，拓展城乡建设用地新空间。查清、用好批而未征、征而未供、供而未用、用而未尽的存量土地。鼓励优先开发利用工矿废弃地、空闲和低效用地、地上地下空间。二是健全建设用地标准体系，全面开展建设用地节约集约利用潜力评价工作。总结推广各地节约集约用地典型经验，鼓励城市“旧厂房、旧村居、旧城镇”改造、城市国有土地二次开发，提高土地开发的投入强度、建筑容积率和产出效率。三是严格宅基地管理。合理确定农村居民点数量、布局、范围和用地规模，抓紧修订宅基地标准。完善宅基地使用制度，探索宅基地退出机制。

　　推进综合监管平台建设，完善科技创新机制。完善遥感监测体系，推进全国土地利用动态“一张图”综合监管平台建设。统筹整合第二次全国土地调查成果，建设完善集遥感影像图、土地利用现状图、基本农田数据、土地权属数据为一体的第二次全国土地调查数据库，实现成果信息化管理。充分运用“一张图”成果，加快建设用地的综合监管平台建设，通过“天上看、地上查、网上管”，对规划实施、计划执行、土地开发利用、耕地保护情况进行动态监管，努力实现土地管理的现代化，提升国土资源监管的质量和效率。同时，推进监管平台与项目审批、银行信贷、税费征收等平台的互联互通，确保土地与相关部门信息的共享，提高土地与财政、金融、产业等政策的协调性，为宏观决策提供数据支持和服务。